从官僚制到民主制_试论当代公共行政的模式转换

发布时间:2021-05-08 05:48:24

CBXK 政



从 官 僚 制 到 民 主 制
——试 论 当 代 公 共 行 政 的 模 式 转 换 —
李志勇
( 南京政治学院 ,江苏 南京 210003)
[摘

要 ] 公共行政的传统模式 —— — 官僚制自身存在着难以克服的内在矛盾 。后工业社会的来 临使产生于工业社会的传统官僚制受到强烈冲击 ,公共行政面临着模式转换的契机 , 建立民主制的公共行政目标模式成为历史发展的必然趋势 。 这一目标模式主要包括 : 建立参与型的公共行政决策架构 ; 实施程序化的公共行政管理模式 ; 推行竞争性的公 共行政服务机制 。

[关

键 词 ]官僚制 ; 民主制 ; 公共行政 ; 模式转换
[ 文献标识码 ]A [ 文 章 编 号 ] 1003 - 5478 ( 2001) 05 - 0031 - 04

[ 中图分类号 ]D521

许久以来 , 公共行政的运行都是以官僚制为基础 的 。官僚制政府出现于 19 世纪与 20 世纪之交 , 其最大 功绩在于克服了资本主义建立初期 “政党分肥”所造成 的政府动荡和低效 , 适应了专业化的工业生产对专业化 的政府职能所提出的要求 。官僚制一度成为政府效率的 代名词 , 尤其是在大萧条和两次世界大战的严重危机期 间 , 它所展示的国家动员能力使人们对它*乎顶礼膜 拜 。随着后工业社会的来临 , 社会的信息化和权力的知 识化使产生于工业社会的传统官僚制受到强烈冲击 , 公 共行政面临模式转换的契机 , 建立 “民主制行政”的目 标模式已成为必然 。

据此 , 泰勒在企业管理 ( 私人行政) 领域发起了科学管 理运动 , 他把管理视为一种纯粹理性行为 , 因此主张用 科学技术去经济而有效地解决企业的组织与管理问题 。 其实 , 威尔逊在 19 世纪末就洞察了这一工业社会的特 性 , 他于 1887 年发表了著名的《行政之研究》一文 , 被 视为公共行政学诞生的标志 。威尔逊宣称 , 对于所有类 似的政府来说 , 只有一种 “良好”政府的规则 。无独有 偶 , 马克斯 ? 韦伯认为官僚制在技术上优越于任何其他 类型的组织 , 二人对于公共行政的认识异曲同工而又珠 连壁合 , 由此奠定了公共行政的传统模式 ——官僚制 —
( 又称 “威尔逊 —— — 韦伯模式” 、科层制 ) 的理论基


17 世纪欧洲 “三十年战争”成了*代民族国家降生

础 。概言之 , 官僚制行政理论包括以下几方面的内容 :
1. 任何政府 ( 此处为广义 ) 系统必定有一个单独

的权力主导中心 ; 一个社会的政府必受那个权力中心所 控制 , 权力越分散 , 它就越不负责任 。在这里 , 官僚制 模式拒绝了 “三权分立”思想 。
2. 政府被分为两个领域 : 一种是政治领域 , 即政

的助产婆 , 此后 , 资本主义制度相继在欧美洲建立 。由 于资本主义创建了一套与市场经济相适应的私人产权保 护制度 , 导致了以市场为阵地的机器大工业的快速发 展 , 人类从此由前工业社会进入工业社会 。在工业社会 里 , “机器主宰着一切 , 生活的节奏由机器来调节” , 以此为基础的 “标准产品大批量生产便成为工业社会的 标记” 。这是一个 “调度和编排程序的世界 , 部件准时 汇总 , 加以组装 , 人的待遇跟物件没有什么不同”
[1 ]

策和法律的制定过程 , 其中包括民主的种种程序如意见 表达 、投票和政党等 ; 另一种是行政领域 , 包括法律和 政策的执行 。政治为行政设定工作 , 行政在政治范围之 外 。古德诺对 “政治 —— — 行政”二分法加以系统发挥 , 他认为 , 政治是国家意志的表达 , 行政则是国家意志的
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执行 。
3. 与政治追求民主不同 , 行政则视效率为其价值

一样的 “标准件”还可以 , 但是 , 人可不是一个模子里 浇出来的标准件 。事实上 , 自启蒙运动以后 , 人文主义 的发展正是以尊重人的差异性和多样性为基础的 。现实 中的千差万别绝对不可能像齿轮转动那么简单 。因此 , 官僚制实际上就面临着非人格化与人性之间的内在冲 突 , 人在官僚系统内变成了纯粹的角色而与有着能动精 神的人相分离 。 第二 , 对效率的极端推崇导致目的与手段之间产生 矛盾 。 官僚制把效率奉为公共行政的头号公理 , 而且效率 只能在政治价值之外 、技术理性之内去寻求 , 因此 , 这 种效率只考虑以客观的 、可以计量的方法来达到目标 , 亦即只追求手段的合理性 , 而不考虑这种效率的外部社 会意义 , 即目的的合理性 , 这样只能使公共行政成为 “牧民之术” ( administration of the public) , 而非为民 的行政 ( administration for the public) 。因为唯效率主义 实际上意味着滑向总量的优先 , 这是一种机械性效率 , 然而 , 当把公共行政放到整个社会系统中时 , 其总量已 不是唯一的衡量标准 , 还必须考虑到它的结构性 , 也就 是总量的分配 , 考虑到效率与公共利益 、个人价值 、* 等自由等社会价值观念的内在联系 。达尔在《公共行政 学的三个问题》一文中指出 : “与私人管理学相对照 , 公共行政学的预设不可避免地要将公共行政问题置于伦 理考虑的脉络背景之中 。” [4 ]因此 , 公共行政不能仅仅 考虑基于技术理性的机械式效率 , 它必须面向社会 , 考 虑社会目的 。然而官僚制本身是封闭的 , 它并不需要向 社会负责 , 于是目的与手段的悖论就难以避免了 。 第三 , 官僚制内部纵向的层级节制与横向的 “鸽笼 式”分工对效率的实现具有二重效应 。 官僚机构内部在纵向关系上 , 依赖等级结构在组织 内部层层授权 , 上级对下级监督和管理 , 下级只能对上 级负责 , 而上下级获得的信息又是不对称的 , 上级获得 信息的渠道较多 , 下级获得信息的渠道较少 , 只有处在 金字塔顶端的人才掌握足够的信息而作出熟悉情况的决 定 。横向关系上 , 由于强调专业化分工 , 随着新的问题 不断出现 , 越来越多的行政部门被制造出来 , 专业隔离 造成了部门之间 “壁垒森严” , 难以沟通 , 更不可能合 作 。因此 , 整个行政系统在纵向结构上呈现出 “金字塔 式”结构 , 而在横向上则是缺乏有机联系的 “鸽笼式” 结构 , 部门职能重叠却只能在金字塔的顶端相遇 。这 样 , 一个简单的问题也许要经过整个官僚主义的大迷宫 才能在金字塔顶端做出判断 , 然后再沿着迷宫把指令向 下传递 , 当指令到达基层时 , 各个 “鸽笼 “之间也许还 要为管辖范围再争执一番 。可见 , 官僚制固然适应了工 业时代对政府职能专业化提出的要求 , 但按照专业化设 计的政府模式并非必然单向度地提高行政效率 , 事实

尺度中的头号公理 , 即以最小的投入获得最大的效果 , 这种效率的取得依赖于依据技术理性而设计的正式的政 府组织机构 —— — 官僚体制 , 它是 “良好”行政之普遍组 织原则 。
4. 官僚体制是由接受政治监督 、领受薪金的职业

官员 ( 公务员) 所组成的独裁等级体系 。“官僚制本身 纯粹是一种精密仪器” , 行政人员犹如每个齿轮 、杠杆 和螺丝钉都各自固定在那里 。与此相应 , 整个政府系统 由条块分割的 “鸽笼式”的专业化单位来解决不断出现 的新老问题 。因此 , 官僚机器如同企业般按照 “标准 件”提供公共产品 。 传统公共行政模式把行政组织视为静态的 、不受外 在环境因素 、尤其是政治影响的组织实体 , 因而只求效 率行政 , 而非民主行政 。这样 , 公共行政就被定位成一 种纯粹的执行过程 , “除了行政结构中的高层官员以 外 , 对于各个领导层次来说 , 不存在什么权力问题 。行 使职能时所需要的权力是随着上面的命令一级级往下传 递的 。但是 , 无论成文法还是命令 , 都不能给行政人员 带来多于法律权威的任何东西 。” 因此 , 公共行政不
[2 ]

需要向社会负责 , 不需要对公众开放 。于是行政就 “失 去了民主政治角色与公共特质 , 渐渐约化成只重视管理 技术与量化方法 , 而对于有关公共生活的根本价值 、目 的 、伦理 , 甚至理论 , 均缺乏反省 , 并常常自我局限为 政策执行与管理的工具 , 因而忽视了公共行政对民主政 治价值的捍卫 , 与公民道德生活的提升信念与领导使 命” 。 [3 ]因此 , 官僚制自其产生时起就面临着致命的批 判 ; 所以致命 , 在于批判揭示了官僚制模式内在的矛 盾。 第一 , 对理性的无上推崇导致非人格化与人性之间 的冲突 。 官僚制主张技术理性统治一切 , 将 “政府的活动仅 限于行政上可以解决的技术问题” , 于是官僚制成了一 种 “理性模型” 。在理性模型中 , 行政人员是类化的 , 人的特质必须适应非人的角色 , 他们的忠诚只是奉献于 非人格的和功能性的目的 。于是 , 人就成了一架精密的 机械力学机器中的齿轮 、杠杆和螺丝钉 。甲齿轮转一 圈 , 乙齿轮按设计转两圈 , 快一秒或慢一秒都将导致系 统的紊乱 。既然一个齿轮只能随着其他齿轮转 , 再急再 快也没有用 , 有时反而给其他齿轮找麻烦 , 于是各自皆 不求有功但求无过 , 万一出了问题也是其他齿轮的转动 引起的 , 不必负独立的责任 。即使负责任最多也是系统 内责任 , 系统外是奈何不得的 。这样 , 行政部门内部就 形成了一个刚性的系统 , 没有灵活性 , 没有主动精神 , 只有 “齿轮”之间的被动 。这种 “机器”批量生产一模
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上 , 等级制和专业化本身对效率的作用就是二重的 。官 僚制下的指挥结构在缓慢运行的工业时代还能维持 , 然 而到了后工业化时代 , 信息的变化多端愈来愈要求行政 系统对外部的世界做出快速反应 , 等级制和 “鸽笼式” 结构却使这种反应愈发显得迟钝 、笨拙 , 以致于常常错 过最佳的行动时机 。 因此 , 官僚制在理论上并非是完美无缺的 。随着后 工业社会的来临 , 不仅市场自身的结构发生了重大变 化 , 整个政治结构 、社会结构都发生了变化 , 人们在揭 示官僚制自身矛盾的同时 , 开始构建新的模式 。

第一 , 赋予那些长期被动地执行政策的低层管理者 以参与决策权 。传统官僚制把行政仅仅作为执行 , 而执 行者是没有自主性的 , 这样既不能调动低层公务员的勤 政积极性 , 又抑制了他们创造性潜能的发挥 。分权式决 策则主张上层政策制定部门在对下层执行部门保持远距 离掌舵的遥控关系的同时 , 也允许执行部门反过来引导 政策制定部门的决策活动 , 承担决策咨询的功能 。分权 式决策的内在逻辑是按照职 、权 、责相统一的原则 , 对 承担一定职能的下级单位赋予相应的权力 , 与此同时确 立严格的责任监督 。这样 , 一方面是指挥权的下放 , 另 一方面是监督权的加强 , 权力的分散并未导致失控 , 反 而因为调动了低层管理者的积极性并有强有力的监督作 保证 , 而实现了效率的提高 。美国 “进步政策研究所” 的资深研究员戴维 ? 奥斯本在给克林顿政府开出的 “药 方”中盛赞了等级分权制的好处 :
( 1) 分权的机构比


20 世纪 60 年代以来 , 美国传统官僚行政管理危机

引发了旨在重塑行政思维与运行模式的公共行政研究的 革命 , 并由此形成了全球性的 “行政改革时代” 。以奥 斯特洛姆教授为代表的一些学者认为 , 现代民主社会 中 , 由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治 理以及社会最少受惠者对公*的切实需求 , 公共行政应 建立起 “民主制行政”的目标模式 。从官僚制到民主 制 , 奥斯特洛姆教授认为这是一个 “哥白尼式的转折 点” 。民主制公共行政主要包括 : 建立参与型的公共行 政决策架构 , 实施程序化的公共行政管理模式 , 推行竞 争性的公共行政服务机制 。
1. 建立参与型的公共行政决策架构 。

集权的机构有多得多的灵活性 , 它们对于情况和顾客需 要的变化能迅速地作出反应 。 ( 2) 权力分散的机构比 集权的机构更有效率 。 ( 3) 分权的机构比集权的机构 更具有创新精神 。 ( 4) 分权机构产生更高的士气 , 更 强的责任感 , 更高的生产率 。 第二 , 引导公众参与决策 , 分散公共机构的权力 。 信息革命的爆发引发了公众参与公共行政方式的革命性 变革 。首先 , 公共行政系统内部的分权以及层级的扁* 化 , 缩短了公众与政府决策部门的沟通距离 , 这样也就 增加了公众直接参与公共行政决策的可能性 。其次 , 日 益发达的大众传媒和不受时空限制的通讯方式 , 也使得 公众与上层有了直接对话的机会 。信息革命打破了官僚 体制下信息不对称的局面 , 使以信息不对称为基础的等 级权力日益失去强制的色彩 , *等协商而不是命令式的 指挥机构成为公共行政过程的基础 。通过对话 、协商 、 公开辩论乃至全民公决渠道把公众纳入公共决策过程已 不再是一件观念上难以接受 、技术上无法克服的事情 。
2. 实施程序化的公共行政管理模式 。

公共决策是对社会公共利益的权威性分配 。特别是 信息化以其无孔不入的渗透力增强着世界的有机联系 , 全球化的发展趋势使原本看似简单的事情正变得具有全 局性 、战略性 , 这一切 “时刻都向政治体系提出多种多 样的要求” , 使当今时代成为一个 “决策时代” 。因 此 , 公民对公共决策的参与就成为民主制行政的逻辑起 点和核心内容 。 托夫勒在其《前瞻性的民主政治》一书中说 , 在信 息时代 , “加快决策的压力猛烈地冲击着日渐增加的环 境问题的复杂性和不熟悉 , 对此必须作出决策 。”在这 种情况下官僚制运行的结果就是 “不堪承受的 、决定性 的超负荷 。简单地说就是政治的未来震荡 。” [5 ]托夫勒 认为有两种可能的应对办法 : 一是设法进一步加强政府 这个中心 , 不断增加越来越多的政治家 、官僚 、专家和 计算机以竭力争取跑在迅速增加的复杂性前面 ; 还有一 种办法是通过群策群力 , 让 “下面”或是允许 “外围” 作出更多的决定 , 而不是把作出决定的权力集中在已经 紧张和乱了套的政府中心 。第一种设想几乎是不可能 的 , 因为人类对外部世界的反应能力毕竟是有限的 , 再 发达的信息系统也无法使公共行政实现完全信息化 ; 何 况政府机构的扩张还面临着财政的压力 。于是 , 一种以 分权为内容的等级协作和参与制开始打破官僚金字塔 。

“行政”曾一度被等同于 “行政管理” , 这反映了 公共行政在一定历史阶段主要是以 “行政管理”的方式 来表现自身的 。在现代公共行政中 , 管理仍然是一个重 要部门 , 它主要是指公共行政部门作为行政主体与公众 作为相对人直接发生交互作用的领域 。公共管理中的民 主是指公民作为相对自主的力量参与到管理过程之中 , 从而达到参与和制约行政权力的目的 。 第一 , 公共管理过程的程序化 。民主如果只是被置 于形而上的层面 , 人类的权利就会被架空和虚化 。所 以 , 它不仅要在宪政层面予以权威的规定 , 而且还必须 以看得见的形式得以具体的实现 。对 “看得见”的期待 引发了人们对权力运行程序化的要求 。民主的可贵尤其 表现在程序的正义 , 美国著名的大法官福兰克弗特认
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为 : “自由的历史基本上是奉行程序保障的历史 。” [6 ] 从静态结构上说 , 行政程序是行政权力运行时间和空间 的表现形式 , 而其动态的实现过程 , 则体现为它使公民 在公共管理中从单纯的管理对象 , 变为可以通过行政程 序制约管理者的参与性力量 , 从而实现对公共管理过程 的参与 。如行政立法程序中的听证制度保证了公民直接 参与行政立法 ; 行政制裁的做出需事先听取相对人意 见 。公共管理过程的程序化是现代 “民主精神的制度 化” , 因此 , 行政程序与其说是法律对行政的制约 , 勿 宁说它是公众参与行使和制约行政权力的制度保障 。在 行政主导条件下 , 立法与司法对行政的监督已经大打折 扣 , 行政系统内部的自我监督更是给人以 “官官相护” 的感觉 , 因而 , 通过行政程序使公众参与行政权力的运 作 , 以 “社会监督国家”的形式保证监督的有效性 , 这 是行政程序的内在作用机制 。现代行政程序主要包括 : 听证制度 , 这是行政程序的核心制度 , 它有利于扩大公 共管理中公民一方作为相对人的参与权 ; 申辩和质证制 度 ; 说明理由制度 ; 资讯公开制度 ; 通知制度等 。 第二 , 公共管理手段的非强制性 , 亦即淡化公共管 理的命令色彩 。非强制性管理手段主要包括行政指导和 行政合同 。行政程序的兴起实际上也就宣告了以 “命令 —— — 服从”为特征的管制型政府治理模式的日趋衰微 。 在政府与公众的关系中 , 妥协开始取代强制 。在公共选 择学派看来 , 妥协反映了民主的精华 。于是 , 行政合同 与行政指导作为 “漫无节制的市场自由与残酷无情的政 府管制之间”的 “第三条道路” 在战后西方国家得到
[7 ]

众负有提供其所需要的公共服务的义务 , 因此 , 政府对 公众的服务承诺就成为这种契约关系的制度化表现 。服 务承诺制度主要包括两个方面的内容 : 一是界定服务承 诺的主体资格 , 一般来说 , 中央政府和地方政府部门 、 司法系统 、国有事业单位 、国有企业尤其是垄断性国有 企业必须实行服务 ; 二是规定服务承诺的主要内容 , 例 如制定明确 、清晰的服务标准 , 说明服务的方式 , 公布 服务的信息等 。 第二 , 公众选择机制 。“民主的核心是选择” [8 ] , 选择本身就是一种实现自主性的过程 。在市场经济中 , 消费者之所以被奉为上帝 , 关键就在于其能够通过对商 品的选择确立自己消费者主体的地位 。在公共服务领域 确立公众选择机制的意义 , 就在于公众作为公共服务的 承受者 , 通过对服务方式和内容的选择达到对服务机构 的控制 , 实现公众主权 , 进而也就实现了公共行政的民 主价值 。公众选择机制旨在把竞争引入公共服务领域 , 打破政府对公共服务的垄断 , 有利于提高公共服务的效 率 , 实现公共行政的 “顾客取向” 。这种民主实现机制 可以概括为 “公众选择 —— — 竞争 —— — 民主的实现” , 所 以 , 公众选择机制的实质 , 在于把市场的激励约束机制 引入公共服务部门中 , 使公共部门按照私人部门的方式 为公众提供服务 。对此 , 各国的具体做法各不相同 , 但 归纳起来 , 其方式主要有 : 公对公的竞争 , 使公共服务 由两家以上的公共机构提供 ; 公对私的竞争 , 让私营企 业参与公共服务的提供 ; 私对私的竞争 , 政府对公共服 务的供给进行社会招标 。 参考文献 :
[ 1] [ 美 ] 丹尼尔 ? 贝尔 . 资本主义文化矛盾 [ M] . 三

广泛运用 。行政合同是指行政主体为了行使行政职能 , 实现特定的行政管理目标 , 而与公民 、法人和其他组 织 , 经过协商 、相互意思表示一致所达成的协议 。它实 际上是一种 “管理契约” 。行政指导是指行政主体为适 应多变的经济和社会生活的需要 , 基于国家的法律原则 和政策 , 在行政相对方的同意或协助下 , 适时灵活地采 取非强制手段 , 以有效地实现行政目的的行为 。行政合 同与行政指导以其柔和的 、富含民主的色彩使公共行政 置于 “指导 —— — 信服”的基础上 。
3. 推行竞争性的公共行政服务机制 。

联书店 . 1989. 198.
[ 2] [ 美 ] R ? ? J 斯蒂尔曼 . 公共行政学 [ M] . 北京 : 中

国社会科学出版社 ,1988. 212.
[ 3] 江明修 . 危机与重建 —— — 公共行政教育之省思 [J ] . 国立政治大学学报 , ( 66) . [ 4] 转引陈振明 . 从公共行政学 、 新公共行政学到公

公共服务是行政部门为直接满足公共利益需要而从 事的活动 , 它是公共行政最直接体现其价值取向的领 域 , 在此意义上 , 公共服务中的民主似乎不应成为观念 上的* 。公共服务中的民主主要以两种方式得以体 现: 第一 , 服务承诺制度 。它以提高公共服务水*和公 众满意程度为目标 , 以公民的广泛介入和监督为实现目 标的主要手段 。政府与公众之间在某种意义上说存在着 一种契约关系 , 在这种契约关系中 , 公众对政府负有纳 税以及遵从公共权力以使其合法化的义务 , 政府则对公
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共管理学 [J ] . 政治学研究 ,1999. ( 1) .
[ 5] 戴维 ? 奥斯本 . 改革政府 [ M] . 上海 : 上海译文出

版社 ,1996. 234.
[ 6] 皮纯协 . 论行政公开与反腐倡廉 [J ] . 载法治问

题研究 [ M] . 北京 : 法律出版社 ,1998.
[ 7] 郭润生等 . 论行政指导 [ M] . 北京 : 中国政法大学

出版社 ,1999. 168.
[ 8] [ 美 ] 科恩 . 论民主 [ M] . 北京 : 商务印书馆 , 1988. 39.

责任编辑 : 于延晓

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